Infrastructuur renoveren of vervangen: leren omgaan met onvoorspelbaarheid

De enorme renovatie- en vervangingsopgave van onze infrastructuur vraagt om nieuwe oplossingen. De bestaande aanpak loopt spaak. APPM sprak met drie provincies en een gemeente over hun ervaringen met deze renovatie- en vervangingsopgave en over nieuwe vormen van samenwerking met marktpartijen. Welke lessen hebben ze geleerd? En wat zouden ze anderen aanraden? In elk geval met stip op één: “Omarm de onvoorspelbaarheid. Die gaat namelijk niet meer weg.”

‍

Elke sluis of brug apart beoordelen om te zien wat er aan renovatie nodig is? En vervolgens afzonderlijk aanbesteden? Nee, met die manier van infrastructuur renoveren en vervangen gaan we het niet redden de komende decennia. Er zijn in Nederland simpelweg te veel bruggen, viaducten, sluizen, kades, oevers en spoor- en autowegen toe aan renovatie of vervanging. Dat vraagt om een slimmere inzet van mensen, marktpartijen en middelen.

‍

Tegelijkertijd blijkt dat we weinig inzicht hebben in de werkelijke staat van al die civiele kunstwerken en (spoor)wegen. Daardoor hebben we maar beperkt inzicht in de renovatie- vervangingsopgave (R&V-opgave). Vaak is de omvang van de benodigde maatregelen per brug of weg onvoorspelbaar en wordt die pas echt duidelijk als de uitvoeringswerkzaamheden zijn gestart. De beschikbaarheid van ons infrastructurele netwerk is daarmee onzeker, waardoor bereikbaarheid én veiligheid in het geding kunnen komen.

‍

Rondetafelgesprek

Hoe gaan we om met deze vraagstukken? Daarover discussieerden Maayke Snel van Provincie Noord-Brabant, Harry Michels van Provincie Noord-Holland, Laura Salters van Gemeente Amsterdam en Bart Jansen van Provincie Flevoland in een rondetafelgesprek samen met APPMers Dafra van Engelen, Jon Bellis en Rens Ampting. De aangeschoven overheden hebben ieder hun specifieke aanpak ontwikkeld om de R&V-opgave het hoofd te bieden. APPM adviseert en werkt met hen samen bij het ontwikkelen en uitvoeren van deze aanpak.

‍

Provincie Flevoland

Opgave: groot onderhoud aan 13 bruggen en 11 sluizen die provincie Flevoland bedient en die verouderd waren.

Knelpunt: veel storingen en bediening van de bruggen en sluizen niet uniform.

Oplossing: Flevoland koos ervoor om het groot onderhoud van deze bruggen en sluizen in één contract met bouwbedrijven onder te brengen. Dit leverde de provincie en de marktpartijen veel meer flexibiliteit in de programmering op.

Onze rol: APPM adviseerde bij en reviewde het tenderdossier van aanbestedingsstukken en contractdocumenten en beheerde het project tijdens de uitvoeringsfase.

‍

Gemeente Amsterdam

Opgave: 850 bruggen en 200 kilometer kademuren vervangen.

Knelpunt: in de voorbereiding van het project verschoof de opgave van integraal vervangen naar meer renoveren. De vraag die daarbij steeds relevanter werd: hoe kiezen we het juiste type onderhoud?

Oplossing: er is een afwegingsmodel ontwikkeld dat ondersteunt bij de afweging welk type onderhoud Amsterdam waar uitvoert. De marktpartijen die eerder gecontracteerd waren voor de vervangingsopgave leverden hieraan een relevante bijdrage.

Onze rol: APPM ontwikkelde onder meer het afwegingsmodel en bracht hierin het criterium duurzaamheid onder.

‍

Provincie Noord-Holland

Opgave: 44 gemeenten, de provincie Noord-Holland en Rijkswaterstaat zorgen samen iedere dag voor 14.500 bruggen en viaducten in Noord-Holland. De opgave groeit, want deze bruggen en viaducten komen op leeftijd en het inzicht in de R&V-opgave is beperkt. Des te meer een uitdaging, omdat het vermogen om die opgave aan te kunnen afneemt, zowel bij de overheid als bij marktpartijen.

Knelpunt: er is een tekort aan vakmanschap en door die schaarste neemt de concurrentie om talent toe.

Oplossing: in het initiatief Samen Slimmer Renoveren en Vervangen (SSRV) werken de beheerorganisaties in Noord-Holland als autonome organisaties in een netwerk samen. Zo krijgen ze beter inzicht in de R&V-opgave en wordt de stroom opdrachten naar marktpartijen voorspelbaarder.

Onze rol: APPM droeg bij aan de ontwikkeling en uitvoering van de strategie en aanpak. Kern was door partijen te Verbinden de aanpak te Verslimmen om zo het uitvoeren van de R&V-opgave te Versnellen (VVV).

‍

Provincie Noord-Brabant

Opgave: provincie Noord-Brabant voerde waardegedreven onderhoud in. Onderliggend was een verschuiving gaande van nieuwbouw naar beheer en onderhoud.

Knelpunt: bij het introduceren van waardegedreven onderhoud, bleek in de organisatie meer inzicht in en begrip voor de verschuiving naar beheer en onderhoud nodig.

Oplossing: zorgen dat de hele organisatie de noodzaak begreep van de focus op beheer en onderhoud en de introductie van waardegedreven onderhoud.

Onze rol: APPM adviseerde de provincie over een strategie om beheer en onderhoud te realiseren die leidt tot waardegedreven onderhoud en over inbedding hiervan in de organisatie.

‍

Conclusie 1: wees voorspelbaar, door onvoorspelbaarheid te omarmen

“Kenmerk van een renovatieklus is dat er flinke onzekerheden blijven bestaan tot en met de uitvoering. Hoe meer je te weten komt, hoe meer de opgave verandert”, zegt Laura. Pas als een sluis droog ligt of een weg is opengebroken is het echt mogelijk een inschatting te maken van de reële staat.

“Wat helpt is deze onvoorspelbaarheid juist onderdeel te maken van je proces”, zegt Bart. Maayke vult aan: “En marktpartijen, en ook ambtelijk en bestuurlijk opdrachtgevers hiervan deelgenoot te maken.” Dat zorgt voor vertrouwen. Daardoor hoef je onzekerheden niet allemaal vooraf af te tikken, maar worden ze bespreekbaar.

‍

Conclusie 2: werk samen en deel informatie

Kennis en informatie delen tussen de verschillende beheerders en met de markt, zorgt ervoor dat de onvoorspelbaarheid afneemt. Ook helpt het om contract- en aanbestedingsvormen te kiezen die inspelen op onvoorspelbaarheden. Spelregels opnemen hoe overheden en marktpartijen in goede samenwerking omgaan met onvoorspelbare factoren, voorkomt dat je in contractuele discussies belandt.

Tip van de tafel: wil die samenwerking echt slagen, dan vergt dit meer openheid over problemen, zoals capaciteits- en kennisgebrek. Beer op de weg: overheden zijn niet ingericht op data-uitwisseling. Niet onderling en al helemaal niet met externe partijen. Dat stuit op juridische en organisatorische obstakels. Jon: “De oplossing hiervoor is geen formele systemen te ontwikkelen gericht op het volledige, complete plaatje. Met informele informatie-uitwisseling van wat er aan de hand is en bespreken van elkaars ervaringen en kennis, kom je vaak al een heel eind.”

‍

“Steek je energie niet in standaardiseren aan de voorkant. Dan komt je renovatiewerk nooit van de kant. Begin gewoon en leer van elkaar” – APPMer Jon Bellis

‍

Conclusie 3: niet standaardiseren, wel uniformeren

Alles standaardiseren is niet de oplossing. Er zijn te veel variabelen: een standaard maken kost daardoor te veel tijd en is nooit compleet. Te meer omdat de ontwikkelingen rond infrastructuur en onderhoud snel gaan: een standaard is al gauw achterhaald en remt de flexibiliteit. Jon: “Steek je energie dus niet in standaardiseren of een gezamenlijke databank aan de voorkant. Dan komt je renovatiewerk nooit van de kant. Begin gewoon en leer van elkaar.”

Wat wel mogelijk is: rubriceren en specialiseren. Jon: “Je hebt ‘families van kunstwerken’. Elke brug kent zijn eigen pijntjes. Maar bruggen van een bepaald type, bijvoorbeeld betonnen exemplaren uit de jaren zestig, hebben een aantal kwalen gemeen. Daarvoor kun je een herkenbare aanpak ontwikkelen en die telkens toepassen. Dat levert veel op qua uniformering en dus snelheid, zonder een standaard op te leggen. Daar kun je je als aannemer in specialiseren.”

‍

Conclusie 4: opgaven bundelen levert kennis en efficiëntie op

Door opgaven niet per stuk voor te bereiden en aan te besteden, maar in pakketten van kunstwerken die bij één familie horen, kunnen marktpartijen ze als een treintje achter elkaar afwerken. Zo leren ze zo’n familie goed kennen en daarmee boeken ze efficiencywinst.

Rens: “Ook voor de beheerders biedt die bundeling in families van kunstwerken veel voordelen. Kennisopbouw per familie geeft meer inzicht wanneer en waar welke renovatie of vervanging nodig is. Dit levert niet alleen efficiencywinst op, maar bijvoorbeeld ook een betere voorspelbaarheid van de bereikbaarheid van een regio.”

Bart: “Onze keuze om alle renovatie van bruggen en sluizen in één contract te stoppen, bracht ons en opdrachtnemers veel voordelen. Zo mocht een opdrachtnemer zelf plannen. Dat gaf vrijheid. Hierdoor kon hij makkelijker schuiven tussen projecten en zijn mensen efficiënter inzetten.”

‍

Conclusie 5: renoveren is grijs gebied

Harry: “Dagelijks beheer en onderhoud? Dat kennen we. Slopen en vervangen door nieuwbouw? Daarvan weten we hoe het moet. Maar alles daar tussenin is tamelijk onbekend terrein én het is minder planbaar. En dát is nu juist de mega-opgave.”

Renovatie is vaak goedkoper dan vervanging. Maar renovatie is een groot grijs gebied waar de rollen, kosten en planning lastiger te bepalen zijn. “We doen het al wel, maar niet op de schaal die nu nodig is”, zegt Rens. “En infrastructuur die zeventig jaar oud is, wat moeten we daarmee? Wat weten we ervan? We hebben meer inzicht nodig in de vele kunstwerken die zijn gebouwd sinds de jaren vijftig en we moeten daarvoor afwegingsmodellen voor de beste renovatiestrategieën ontwikkelen.”

Dafra: “Soms kom je samen tot de conclusie dat de scope zelfs ingrijpend anders kan. Een brug veranderen in een voetgangersbrug waar geen zwaar verkeer over hoeft, scheelt opeens veel renovatiewerk.”

“Ze verwachtten een sloophamer nodig te hebben, wij vroegen om ducttape” - Laura Salters, gemeente Amsterdam

‍

Conclusie 6: renoveren is innoveren

Renoveren is innoveren, concluderen de gesprekspartners. Niet alleen in techniek en modellen, ook in communicatie en cultuur. De nieuwe manier van omgaan met renovatie en vervanging van infrastructuur vraagt een andere houding van alle partijen.

Jon: “Bestuurders wordt gevraagd geld vrij te maken voor forse renovatiepakketten van meerdere kunstwerken, over een langere periode dan ze gewend zijn. Dat creëert meer ruimte om onvoorspelbaarheid te lijf te gaan en te leren van de nieuwe aanpak. Tegenvallers (financieel en in tijd) bij de ene sluis of kademuur kunnen worden opgevangen door meevallers bij een andere. Onvoorspelbaarheid per kunstwerk wordt vervangen door voorspelbaarheid van uitgaven per tijdvak, bijvoorbeeld per jaar. Tegelijkertijd is er minder te vieren: na het werk en alle hinder, ligt dezelfde brug er weer als daarvoor. Er kunnen een stuk minder lintjes worden doorgeknipt.”

De gesprekspartners aan tafel beamen dat renovatie of vervanging onafhankelijker moet worden gemaakt van politieke invloeden en worden losgekoppeld van de waan van de dag. Ook marktpartijen moeten leren omgaan met de onzekerheden in de opdrachtenstroom, van de vele vormen van renovatie tot totale vervanging. Zij moeten kiezen waar ze zich op richten en moeten innoveren om voldoende flexibel en concurrerend te zijn.

Laura: “Het schuurt soms nog. Bouwbedrijven moesten in Amsterdam ander materieel en andere mensen inzetten, omdat de opdracht voor onze opgave veranderde. Ze verwachtten een sloophamer nodig te hebben, wij vroegen om duct tape, zo voelde het. Dit betekent niet dat we onbetrouwbaar zijn of falen. Zaak is je opdrachtnemers goed bij zo’n verandering te betrekken. En heel veel transparantie te bieden. Dan is flexibiliteit beter op te brengen.”

Maayke: “Interne transparantie is daarbij zeker zo belangrijk. Bij onze provincie was de verschuiving van nieuwbouw naar renovatie, vervanging en instandhouding niet duidelijk genoeg gecommuniceerd naar de betrokken collega's. Dit leidde tot een gebrek aan begrip over de nieuwe uitdagingen en maakte samenwerking moeilijker.”

‍

Dafra: “Naast de uitvoerende partijen zullen we ook de gebruikers inzicht moeten geven in de flexibiliteit die van hen wordt gevraagd, door tijdige en open communicatie. Bijvoorbeeld door uit te leggen wat de opgave voor een hele regio is, in plaats van per ingreep te communiceren. De tijd dat er één keer een groot project werd uitgevoerd en er daarna weer jaren rust was, is voorbij. In ons infranetwerk zullen de komende dertig jaar continu verstoringen zijn, met regelmatig forse overlast.”